지방 거버넌스의 노인복지서비스 공급네트워크 연구- 광주광역시 남구의 사례를 중심으로

Abstract

갈수록 고령화되고 있는 사회구조속에 더욱 다양해지고 있는 지역 노인복지 수요를 단순한 지방정부 중심이나 시장중심의 공급만으로는 해결하기 어려운 것이 현실이다. 복지공급에 있어 국가중심 모형이나 시장중심 모형이 노정한 한계를 극복키 위한 새로운 대안으로 복지공급 거버넌스에 대한 논의가 한창 진행 중이지만 대부분 추상적 수준에 머물러 있어, 보다 실천적인 차원에서 구체화할 필요가 있다 할 것이다. 본 연구는 지역노인 복지서비스 공급에 있어 주된 주체인 지방정부, 유료서비스를 제공하는 시장, 노인단체등 시민 사회단체 및 자원봉사자등의 관계를 하나의 네트워크로 보고 그들 간의 관계를 효율적으로 설계하는 작업을 통해 복지수요와 공급이 균형을 이루는 방안을 모색하는 것에 관한 것이다. 그리고 이러한 과정에 있어 네트워크는 궁극적으로 거버넌스 패러다임의 실천적 단위이자 문제해결의 기제로 간주된다. 본 연구는 크게 두 가지로 진행하였다. 첫째, 거버넌스에 관한 국내외 관련 문헌 연구를 통해 거버넌스의 실체를 밝히고, 이를 통해 네트워크의 이론적 틀을 설정하였다. 이 같은 규범적인 이론적 관점에서 지역노인복지 서비스 공급네트워크의 구조와 문제점을 파악하였다. 둘째, 이렇게 설정된 네트워크 이론 모형을 광주광역시 남구의 지역노인복지서비스 공급사례에 적용하여 실증 분석하였다. 사례분석은 네트워크 참여자인 공급주체의 특성, 운영프로그램, 주체간의 연계구조 및 클라이언트 의뢰, 자금교환, 조직간 접촉 등 네트워크 구조 분석과 네트워크의 효과성 분석에 중점을 두고 진행하였다. 이와 같은 분석을 통해 본 연구는 다음과 같은 결과를 도출하였다. 첫째, 이론적 측면에서는 지역노인복지 서비스 공급네트워크를 지방 거버넌스 차원에서 조명할 수 있는 인식체계를 구성하였다. 지방 거버넌스는 지역사회를 구성하는 지방정부, 시장, 시민 사회단체 등 상호 이질적이고 경쟁적인 행위자들 사이의 경계가 상호 침투되어 있다는 것을 전제로 통치하는 시스템과 방식이자 하나의 네트워크라는 것이다. 아울러 이런 지방거버넌스가 복지서비스 공급 패러다임에 어떻게 영향을 미치는 지에 대한 것, 즉 복지공급 거버넌스의 인식체계를 신공공관리론(NPM), 도시레짐이론, 복지다원주의를 중심으로 정리하였다. 여기서 신공공관리론은 민영화, 시장화 등 복지공급에 있어 경쟁을 촉진하는 원리로 기능하고 있으며, 도시레짐 이론은 지역사회 단위에서 공공부문과 민간부문간의 협력 메카니즘의 원리로 그리고 복지다원주의는 지역사회의 복지를 담당하는 지방정부, 시장, 가족, 시민, 시민단체 등 다양한 주체들의 복합적 사고를 투영할 수 있는 원리로 기능하고 있음을 확인하였다. 둘째, 실천적 측면에서 지방정부, 시장, 시민사회간의 관계는 매우 불균형한 상태에 놓여 있다는 점이다. 분권화가 진행되면서 지역의 문제를 지역의 각 주체들이 해결하는 것이 지방 거버넌스의 궁극적 목표이나 각 주체들이 갖는 장점이 유지되기 보다는 지방정부에의 의존성이 지나치게 높다는 것이다. 이 같은 지방정부에의 의존성은 지방정부의 인적·재정적 부담을 가중시키는 요인이 되며, 온전한 네트워크 형성에도 장애가 될 수 있다는 것이다. 한편, 시장의 경우는 유료서비스에 대한 구체적인 욕구가 있음에도 불구하고 복지시장의 발달은 대단히 미약하다는 것이다. 아울러 이를 대체하기 위한 공적 책임에 의한 복지 안전망의 구축도 미흡한 것으로 조사되었다. 시민사회의 경우는 자원봉사활동이 제대로 이뤄지지 않고 있으며 재정지원 역시 일부 단체에 국한되는 등 실질적으로 정부와 시장의 구조적 틈새를 메우는 시민단체에 대한 배려는 그리 크지 않다는 것이다. 지역노인 복지서비스 공급네트워크의 구조적 측면에서 분석한 결과를 보면 클라이언트 의뢰는 비교적 활발하게 이뤄지고 있는 반면 자금교환이나 조직간 접촉은 대단히 미약하였다. 자금교환은 사회복지사무소, 보건소등 공공기관을 중심으로 소수 조직만이 관계되어 있으며, 조직간 접촉 역시 이런 범주를 벗어나지 못하고 있다. 네트워크의 효과성을 보면 기관간 연계활동의 필요성에 대해서는 서비스 공급 주체 간에 인식을 공유하고는 있으나 이를 구체화 시키지는 못하고 있었다. 이 같은 연구결과를 토대로 효율적인 지역노인 복지서비스 공급네트워크 형성을 통한 지방 거버넌스 구현을 위한 방안을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 네트워크 형성조건에 대한 이해가 선행되어야 한다. 지역노인복지서비스 공급 네트워크 형성조건으로 지방환경 조건과 정체성에 대한 이해, 행위자의 범주와 이해관계 등을 사전에 파악하고 있어야 한다. 또한 네트워크 형성의 방향을 사전에 결정하여야 한다. 즉 네트워크 형성을 통해 복지서비스 공급에 따르는 거래비용을 삭감할 것인지, 혹은 서비스 극대화를 지향할 것인지를 결정해야 한다는 것이다. 둘째, 지역적 맥락하에서 지역이 갖고 있는 특성 및 기반요소 등을 네트워크 형성에 충분히 반영하여야 한다. 유사한 네트워크라 하더라도 지역적 맥락의 차이에 따라 그 효과에서는 크게 달라진다는 것이다. 마지막으로 각 공급주체가 네트워크내에서 제 역할을 다 할 수 있도록 행위자의 역량을 제고하는 노력이 있어야 한다. 지방정부는 지방통치과정에서 중요한 자원들을 제대로 동원할 수 있는 역량을 가져야한다. 아울러 클라이언트인 노인 자신의 역량 강화 전략, 노인복지 기관의 역할 및 책임성제고, 자원봉사 활동 강화를 위한 주민의 적극적인 참여를 이끌어 낼 수 있는 정책적 노력을 지속하여야 한다.|In the increasingly aging society, it is true that it's becoming more difficult to meet the local need for welfare services for seniors solely through the supply from local governments or from the market. While there are some ideas in the midst of discussion on the governance for welfare supply, an alternative in overcoming the limitations revealed by welfare supply models led by the state or the market, most of them remain in an abstract stage and need to be more specific to be implemented. The study is about seeking the ways of reaching the equilibrium of welfare demand and supply through the efficient design of the relations in a proposed network that consists of local government which is the main provider of welfare service to local seniors, the market which provides paid-services, and such non-governmental organizations as senior advocacy groups and volunteer worker groups. In the process, it is the network that is considered as the ultimate unit of governance paradigm and the mechanism of problem-solving in the practical sense. The study proceeds in two ways: First, the study identifies the governance by a research on related literature, both from home and overseas, and based on the research, establishes a theoretical framework for the network. From the normative and theoretical perspective, the study figures the structure and the problems with the regional welfare service network for seniors. Second, a theoretical model of thus established network is put into the real supply situation of regional welfare service for seniors in Nam-gu, Gwangju Metropolitan City for a positive analysis. The case analysis was performed with its focus on the study of such part of the network structure as the characteristics of the suppliers, the operating program, the linkage structure among the subjects, the referral by the clients, the fund exchange and inter-organizational contacts as well as on the effectiveness of the network. From the research, the study found the following: First, in the theoretical aspect, the study resulted in a cognitive system through which it can have a look at the service supply network in the dimension of local governance. It finds the local governance is a system, a way of reigning the community and a network run on the premise that the borders of the heterogeneous and competing actors, i.e. such constituents as the local government, market, NGOs, have permeated to one another. Along with that, the study finds the impact that such local governance has on the welfare service paradigm, that is, the cognitive system of welfare service governance with its center on new public management(NPM), urban regime theory and welfare pluralism. Here, NPM was found to be working as a principle of promoting competition in welfare service as in privatization and marketization, while the urban regime theory was working as a mechanism principle of cooperation between public sector and private sector in the level of local community, and while the welfare pluralism as the principle by which the complex ideas of various subjects - responsible for welfare service of the community such as local governments, market, families, citizens, and NGOs - are reflected. Second, in practical sense, the relations among local government, market and NGO society are in a quite unbalanced situation. While it is the ultimate purpose of local governance that local subjects will solve the problems of their own as de-centralization proceeds, the reality is far from that. The dependence on the local government is disproportionately high while few of the pros with the subjects are kept up. Such dependence on the local government could work as an aggravating factor on the burden of the local government in its human and fiscal resource dimensions and could be a stumbling block to the formation of a sound network. When it comes to the welfare market, it has been surprisingly undeveloped despite there is solid need for paid-service. Also, the establishing the safety net out of public responsibility to replace it remains insufficient. In the non-governmental community, volunteer activities are not carried out as much they are supposed and the fiscal aid to them is confined to few organizations, marking the support to NGOs which actually fill the structural gaps left by the government and the market is not plenty enough. A look into the analysis of local welfare service for seniors from the outlook of supply network, client referral is being done relatively actively while the fund exchange or the inter-organizational contact remain really poor. Only a few organizations are involved in the fund exchange, with it centered on such public institutions as social welfare office and public health center. The situation with inter-organizational contact is no exception. It has not grown. As for the network effectiveness, the service providers share the perceived necessity for concerted efforts by participating institutions, but have not been able to specifically do so. With the results, the study presents some methods of realizing local governance through an effective network of local senior welfare service as follow: First, there needs to be some understanding on the conditions under which a network could form. As a condition for local senior welfare service network, knowledge is necessary on the local situation, the condition and the identity of the locality. The scope of actors and their interests need to be figured out in advance. The direction for forming a network needs to be decided beforehand. In other words, it must be decided whether it will focus on cutting the transaction cost of the welfare service or on maximizing the service. Second, the local characters and the factors of the infrastructure under the regional context need to be adequately counted in the formation of the network, since the local context has the potential of causing similar networks to have quite different effects afterward. Finally, efforts need to be exerted to keep up the participants' capability so that each subjects in the network can play their role unsparingly. The local government should be capable of mobilizing important resources in the process of local governance and continue to keep the strategy for enhancing seniors' self-supporting capability, uplifting the role and the responsibility of the senior welfare institutions and the policy efforts to motivate active participation from citizens to bolster volunteer activity.