지방세 비과세 감면제도의 개선방안에 관한 연구

Abstract

1995년 지방자치제가 처음 실시된 이래 많은 시행착오를 거치면서 이제 우리나라의 지방자치는 세계화, 다양화, 지방화라는 21세기 시대적 조류에 편승하여 본격적인 도약의 시기를 맞고 있다. 지방자치란 “일정한 지역을 기초로 하는 지방자치단체가 중앙정부로부터 상대적인 자율성을 가지고 그 지방의 행정사무를 자치기관을 통하여 자율적으로 처리하는 활동과정”을 말한다. 그러나 우리나라의 지방자치단체는 재원조달의 기반이 취약하여 중앙재정에 의존하는 형태에서 크게 벗어나지 못하고 있는 실정이며, 또한 지방자치단체 간에 격차가 점점 심해지고 있는 양상을 보인다. 이러한 현실은 중앙정부와 지방정부간의 재정불균형, 지방자치단체간의 수평적 재정불균형 현상이 지방화 시대의 심각한 걸림돌이 되고 있음을 말해 주고 있으며, 오늘날 진정한 지방자치 시대를 열어가기 위해서 지방정부가 지역 특성에 맞는 행정을 펼 수 있도록 충분한 자체재원의 조달방안을 마련하는 것이 무엇보다도 중요하고 시급한 문제임을 잘 보여주고 있다. 본 논문에서는 공정하고 효율적인 지방세정 구현과 지방재정의 확충, 과세자주권 확보를 위한 노력의 일환으로 지방세의 비과세·감면제도의 실태를 분석하고, 다양한 문제점을 도출하여, 합리적이고 효율적이며 미래지향적인 제도로 거듭 날 수 있는 개선방안을 모색하고자 한다. 이상적인 지방자치시대를 위해 지방행정의 자율성을 확보하고, 지방재정을 확충해야 함에도 불구하고 일반적으로 조세의 비과세·감면은 세수기반의 잠식을 초래하고 납세자간의 형평성을 저해하며, 특히 지방세에 있어서는 자치단체의 자주재정권을 침해하는 심각한 문제점을 내포하고 있다. 지방세 비과세·감면제도의 문제점을 다음 몇 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 전국적으로 대부분 일률적·일방적으로 적용되는 법령과 조례로 인해 지방정부에 대한 자주재정권의 침해를 들 수 있는데 중앙정부의 정책목적에 따라 지방세에 대한 과다한 비과세·감면규정을 두었으며, 비과세·감면체계의 복잡성으로 인해 지방정부의자주적 과세권을 크게 저해하고 있다. 둘째, 열악한 지방재정의 현실에도 불구하고 징수액의 10%를 상회하는 비과세·감면 규모는 지방세수의 잠식을 가져왔고, 지방의 특수성을 고려하지 않은 일률적인 비과세·감면은 지방자치단체간의 수평적 불균형을 심화시켰다. 셋째, 특정인과 특정단체에 대한 장기적인 지방세 비과세·감면혜택으로 인해 기득권을 조장하였고, 이는 곧 조세부담의 형평성을 저해하여 건전한 납세풍토조성에 커다란 악영향을 미치고 있다. 넷째, 전문인력 부족, 효과측정수단의 부재 등으로 인해 조세지출에 대한 행정적 통제장치가 미흡하여, 지방세의 비과세·감면이 정책효과에 대한 정확한 검토 없이 무분별하게 시행되는 경우가 많다. 다섯째, 열악한 지방세정조직, 전문전산시스템의 부재 등으로 인해 비과세·감면 후 사후관리제도가 매우 취약하여, 지방세 비과세·감면제도를 악용하는 경우가 많다는 점들을 문제점으로 제시하였다. 그리고 지방세 비과세·감면제도의 문제점에 착안하여 지방세가 가지는 본래의 기능인 지방자치재원의 조달과 정책수단으로서의 역할이 효과적으로 수행되어질 수 있도록 다음과 같이 그 개선방안을 모색하여 보았다. 첫째, 과세자주권의 확립을 위한 방안으로 지방세에 대한 비과세·감면이 지방의회에서 제정하는 조례를 중심으로 시행되어야 한다는 비과세·감면의 운영주체확립, 지방의 특수성을 감안하여 자치단체의 과세자율성 확대, 중앙정부의 정책으로 인해 발생되는 비과세·감면의 세수 결손액에 대한 중앙의 보전제도 도입, 비과세·감면체계의 단순화를 통해 지방정부의 자주적인 세정을 확보할 수 있다. 둘째, 비과세·감면대상의 축소를 위해 비과세·감면 축소 예시제도의 도입, 일몰제 등 감면규정 퇴출제도의 엄격한 적용, 목적세에 대한 비과세·감면의 축소, 조세감면 사전제한제 신설, 비과세 항목의 감면항목 전환, 감면수준 하향 조정 등을 대안으로 들 수 있다. 셋째, 합리적이고 효율적인 비과세·감면제도 도입을 위한 또 하나의 방안으로 조세지출예산제도의 효율적 운영, 비과세·감면 추징제도의 개선, 선과세 후교부제도의 도입, 선진적인 지방세정조직 구축 등을 개선방안으로 제시하였다. 비과세·감면을 실질적으로 시행하는 것은 지방자치단체이며, 지방자치단체의 주역할은 시행되는 제도의 문제점을 발굴하고 이의 개선을 위한 중앙정부와의 협조 그리고 감면목적달성이 어려운 경우 조세지원을 회수할 수 있는 절차의 완비 등은 바로 지방자치단체의 권리이자 의무에 해당하는 것이다. 지방세 비과세·감면제도는 지방자치단체의 재정정책과 일반 행정정책 수행을 위한 효과적인 정책수단으로 설명되고 있다. 그러나 현행 지방세 비과세·감면제도는 지방세법, 지방자치단체 감면조례 및 조세특례제한법 등 근거법별로 산재되어 있는 규정으로 인한 체계의 복잡성과 개별적 감면규정의 명확성 미확보, 그리고 부정적 요소와 함께, 지방자치단체의 재정상태에 대한 침해적 요소라는 문제점을 안고 있다. 또한 지방자치단체 입장에서는 비과세·감면정책의 중요성과 효과성을 간과하고 있는 측면이 존재하고 체계적인 접근에 한계가 있는 것이 사실이다. 비과세·감면의 문제를 단순히 세수결손 차원에서 강조하는 것은 동 제도의 일면만을 바라보는 시각으로서 앞으로 정책세제로서의 비과세·감면제도에 대한 재인식과 함께 지방자치단체 수준의 정책수단으로서의 활용성을 생각할 때, 지방자치단체의 적극적이고 체계적인 역할이 중요한 시점에 와 있다고 할 것이다.|Although there has been much discussion to improve the poor local financial status since the local autonomy was introduced in 1995, it was not reflected as a policy so far. This study is aimed to present the current condition and problems of exemption and reduction of local taxes and to give rational and practical plans for the exemption and reduction system of local taxes. The contents present current overall conditions and implementation states of tax-exemption, reduction & exemption of local taxes. Local Tax Act, ordinances of reduction & exemption of local taxes, Restriction of Tax Reduction and Exemption Act, other exemption and reduction-related regulations were thoroughly examined. The study continues to discuss the problems of the system of tax-exemption, reduction & exemption of local taxes. Later part of the study local possible improvers for the current reduction and exemption local taxes. In to secure optimum improvements, it is necessary to make aggressive reduction and exemption of local taxes under control of relevant ordinances of local taxes for the needs of local government. However, it is deemed desirable to narrow down reduction and exemption and tax-exemption on local taxes which tend to dependent mostly on the central government. There should also be more cuts on the number of objects that will benefit reduction and exemption of local taxes, improved penalty system of reduction and exemption, broadened temporary objects, rationalization of choosing object, sublation of reduction and exemption of object tax, and conversion of reduced and exempted amount of money into financial aids. These suggested plans mainly focus on gradual expansion, taking the tax resistance into account. As for the method of study, this study referenced many domestic and foreign published studies and the periodicals published by own government related to this subject. For statistical data, this study drew from many kinds of statistical data such as the local financial yearbook and the local taxation yearbook and re-wrote a new from. The local tax exemption and reduction system is the special treatments of tax possessing the policy-function which can relieve a certain taxpayers of tax burden or reduce a certain taxpayer's burden according to the certain favorable facts. But the exemption and reduction system is mainly enumerated as the concrete method in local tax incentive fields. However, existing reduction and exemption practices in local tax system is highly complicated even to tax specialists and reveals so much inefficiency. Therefore, it is needed for the current system to be amended as described below in order to meet an increasing demand of local government finance, and to promote the local economy. First, in order to reduce exemptions and reduction, the objects that have lost their function of incentive are needed to be abolished, and the current non-taxable objects in system have to be transferred to taxable objects. Second, an extremely high rate of the exemptions is to be lowered. Overlapped exemption and reduction objects under local tax law, special law, and tax exemption law have to be consolidated. The simplification of the system is to be accomplished through the adjustment of current lump of applicable law. Third, limitation on the duration of support has to be considered in order to prevent the abuse the exemption and reduction system. Finally, those exemption and reduction which were introduced for the central government's own purpose but whose objectives can be accomplished through the tax exemption and direct expenditure mist be replaced by the program of the central government.