정책변동과 일관성 영향요인 연구

Abstract

본 논문은 대북정책이 어떠한 영향요인 하에서 일관성을 유지하거나 변동을 가져오는가에 대한 연구 결과물이다. 남북 분단과 6.25를 거치면서 한국의 생존에 가장 큰 영향을 미쳐온 것이 북한과의 관계이고 이를 추진하는 것이 대북정책이다. 정부는 물론이고 국민 모두가 관심을 가져야할 분야임에 분명하다. 그동안 많은 연구자들에 의해 남북한의 통일정책과 한국의 대북정책, 주변국의 대북정책 등 주로 정치 외교 분야에서 연구물이 많았지만 정책분야에서는 통일정책이나 대북정책에 대한 연구가 미진하였다. 그러다가 2000년대에 접어들면서 정책분야에서도 부분적으로 연구가 진행 되었다. 그러나 연구 내용들이 비교적 짧은 일정기간이나 어느 하나의 정부 위주에 국한한 경우가 대부분이었다. 따라서 본 논문의 연구목적은 여러 대에 걸친 비교적 긴 기간 동안 한국의 대북정책 변동 및 일관성을 고찰하여 정책변동의 주 영향요인이 무엇인가를 알아보고자 하는 것이다.

이를 위해 먼저 정책변동 이론에 관한 선행연구들을 검토하였고, 대북정책과 관련된 연구 결과물 들을 검토 하였다. 그리고 지금까지 추진해온 역대 정부들의 대북정책 내용을 검토하여 정책의 변동과 일관성여부를 확인하였다. 그리하여 연구의 범위를 문민정부라고 일컫는 김영삼 정부 출범부터 노무현 정부 집권말기인 2006년 말까지로 사례연구 대상기간을 설정하였다. 분석의 내용은 정책의 일관성에 영향을 미치는 요인으로는 정책 환경과 정책 참여자, 그리고 정책의 목표, 수단, 지침 등의 정책 기조를 선정하였다. 그리고 정책의 변동 및 일관성은 남북대화, 남북교류협력, 남북 간 인도적 문제해결, 북 핵과 경수로 지원 등의 하위대북정책을 조사하였다. 논의의 전개는 제1장은 본 논문의 서론으로서 연구의 목적과 방법론을 제시하였다. 제2장은 개념을 정의하고 정책 변동에 관한 이론과 선행연구를 검토하였다. 제3장은 본 논문의 분석모형을 설계하기 위한 영향요인들을 고찰하였고 분석의 틀을 제시 하였다. 제4장은 대북정책 변동 및 일관성에 대한 영향요인을 각 정부별로 분석 한 다음 이를 종합 비교분석 하였다. 제 5장은 결론으로서 논문의 내용을 요약하고 연구의 시사점을 제시하였다.

이 논문을 통하여 발견한 내용은 다음과 같다. 먼저 대북정책의 변동 및 일관성 면에서 보면 김영삼 정부는 급변하는 국내외 상황에 따라 강경책과 온건책을 번갈아 가며 추진하여 정책의 일관성을 유지하지 못하였다. 반면에 김대중 정부는 IMF라는 국가적인 악재를 극복하고 ‘햇볕정책’이라는 전향적인 대북정책을 전개함으로써 정책의 일관성을 유지하였다. 뒤를 이은 노무현 정부도 김대중 정부와 맥을 같이하는 ‘평화번영정책‘을 추진함으로써 정책의 변동 없이 일관성을 유지하였다. 대북사업을 살펴볼 때 남북 간 철도 도로연결, 개성공단 개발, 금강산 관광, 위탁가공, 남북 간 인적교류, 이산가족 상봉 등 전 분야에서 많은 진전이 있음은 정책의 일관성 유지의 결과라고 판단된다. 주요 영향요인 분석 결과를 볼 때 대북정책 일관성의 주요 환경요인으로는 미국의 대북정책으로 분석되었다. 특히 북한 핵과 관련된 미국의 대북정책과 한국정부의 대북정책간의 일치 여부가 많은 영향요인으로 작용하였다. 정책 참여자면에서는 정책 최고결정권자인 대통령의 의지와 성향이 가장 큰 요인으로 분석 되었다. 이는 대통령이 남북관계에서 주어진 상황을 어떻게 보느냐하는 관점이 중요하게 작용함을 알 수 있다. 위기라고 할 수 있는 연평해전, 서해교전, 북한의 핵실험 등의 악재 하에서도 대북정책이 변동 없이 추진되었던 것은 대통령의 의지가 가장 크게 작용한 결과이었다. 또한 정책의 기조가 주요 영향요인임을 알 수 있다. 정책 대상집단인 북한이 수용할 수 있는 내용의 대북정책이어야 하고 정책 수단과 지침도 중요하다. 특히 정치적 상황이 급변하는 남북관계에서 정치와 경제를 연계하면 일관성을 유지할 수가 없다. 정경분리 정책을 추진할 경우 일관성을 유지할 수 있음을 김대중 정부와 노무현 정부의 정책결과가 보여 주었다. 이상을 종합해 볼 때 대북정책의 주요 영향요인은 대통령의 대북정책 의지와 성향, 주변국 특히 미국의 대북정책, 대북정책의 목표와 추진지침 등으로 요악할 수 있다.

주제어: 대북정책, 정책 변동, 정책의 일관성, 정책기조, 정책집행, 정책 환경, 정책 참여자, 남북 대화, 교류협력, 북핵문제