자치경찰제의 개선방안에 관한 실증적 연구

Abstract

제1절 연구목적

2020년 12월 9일 「국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률」이 국회 본회의를 통과하였다. 1990년대 지방자치제도의 실시와 더불어 지방자치를 위한 제도적 장치로서의 측면이 강조되면서 자치경찰제에 대한 논의가 본격적으로 시작되었으며, 자치경찰제는 주민의 안전과 질서유지 등 경찰 본래의 기능을 지방자치단체 차원에서 해결하는 치안행정의 지방분권화를 통해 지방자치를 실현할 수 있다는 점에서 그 의의가 크다. 그 동안 자치경찰제 실시를 위한 구체적인 모델에 대한 합의에 이르지 못해 2005년에 「자치경찰 법안」이 국회에 제출되었지만 국회 임기 만료로 자동 폐기되었고, 2008년에는 「지방분권촉진에 관한 특별법」에 자치경찰제도의 도입을 명시하고 ‘자치경찰제 도입방안’을 제시하는 등 도입 논의가 활발하였으나, 자치경찰의 설치단위, 국가경찰과의 권한배분, 자치경찰의 재원마련 등 자치경찰제 실시를 위한 구체적인 모델에 대한 합의에 이르지 못해 도입이 지연되어왔다. 2020년 12월 9일 법안의 국회 통과로 2021년 6월 말까지 시범 실시를 거쳐 7월 1일부터 정식으로 자치경찰제도가 운영되었다. 그러나 ‘국가재정의 어려움’을 이유로 별도의 자치경찰조직을 설치함이 없이 기존 국가경찰조직에서 국가사무와 자치사무를 분리하면서 자치경찰은 소속은 그대로 둔 채 시도자치경찰위원회가 지휘·감독하는 ‘일원화 모델’을 채택하여 시행하고 있다. 이러한 일원화 모델은 코로나 19로 인한 재정적 문제, 일반시민에 대한 경찰활동의 혼란 우려 등을 고려한 방안이다(황문규, 2020b). 또한 고위공직자범죄수사처 설치, 검·경수사권 조정 등 형사사법기관에 대한 개혁 작업을 마무리해야 하는 당시 문재인 정부와 여당으로서는 그야말로 고육지책의 안이었으며, 그러한 상황에서 어떠한 형태로든 자치경찰제를 도입하는 것이 전제가 되는 상황이라면 최선의 대안으로 평가될 수도 있다(박준희, 2020). 현재 시행되고 있는 자치경찰제는 시행을 위한 법안 통과를 앞두고 반발이 많았다. 우선 일선 경찰관들은 경찰공무원 직장협의회(이하 직협)를 중심으로 전면 폐기할 것을 주장하였다. 부산경찰 직장협의회 “자치경찰제 시행반대” (2020.08.18. 뉴시스), 경찰 직장협의회 “자치경찰제 전환 법안 반대” (2020. 08.19., KBS), 경기남부경찰직장협의회 “자치경찰법 폐지하라” 촉구 (2020. 09.22., 한국일보), 경남경찰직장협의회 “자치경찰제 전면 수정해야” (2020.09.03., 경남도민일보), 강원경찰 직장협의회 “자치경찰제 졸속시행 철회” (2020.09.24., 춘천MBC), ‘일원화 자치경찰제’ 공청회.,“최선의 대안”vs“폐기해야” (2020.11.16., 연합뉴스). 일선 경찰관들이 가장 불만을 표시한 부분은 지방자치단체의 사무전가로 인한 긴급신고 대응역량 약화 우려(34.1%), 위원회의 과도한 권한 및 중립성 훼손(22.5%), 신분·인사 불이익 방지 및 처우개선(14.7%), 지휘체계 혼선 등 도입모델 자체의 문제(11.02%) 등으로 집계되었다. 경찰청, 「자치경찰제 도입 관련 설명자료」 (2020.11) 중 현장의견 수렴 결과. 경찰청은 전국 경찰관서 내 직협을 대상으로(직협 미설치 관서는 경무·기획부서 대상으로) 8.28∼9.1 8일간 의견을 조사함 학계와 시민단체에서도 비판이 많았다. ‘기존 경찰사무(호박)에 선만 그어 자치사무(수박)라고 이름붙인 것에 불과하다’ 새 자치경찰법안, 디테일 잘 살려야(2020.08.06., 세계일보, 이상훈 대전대 교수 기고문) 라든지, ‘민주적 통제장치가 미비하다’ 한상희 건국대 법학전문대학원 교수(참여연대 정책자문위원장)는 “민주화시대 권력기관 개혁은 견제와 균형 속 국민 자유와 권리를 보호하고, 국민과 함께 운영하는 기관을 만드는 것이 과제지만, 이번 개정안은 정말 실망스럽다”며 “경찰은 수사종결권도 확보하게 되고 수사권까지 가져갔지만 경찰 권력을 감시할 수 있는 어떤 제재도 마련하고 있지 못하다”고 지적했다. 라든지, ‘자치경찰(사무)은 있으나 자치경찰관은 없는 모델’(황문규, 2020a)이라는 비판이 제기되었다. 아울러 일반 국민들도 자치경찰제에 대해 이해도가 높지 않았다. 자치경찰제 도입에 대해 국민의 절반만이 찬성을 하고, 나머지 절반은 반대하거나 모른다고 응답하였다(박준희 외, 2020). 다른 논거로 반대하는 주장으로서 박준희 외(2020)는 일곱 가지 논거를 들어 자치경찰제 도입을 아예 반대하기도 하였다. 즉 형사사법체계로서 경찰활동의 특징, 정치체계와의 정합성 문제와 주요국 동향, 자치경찰 간 경쟁의 제한성, 균질·표준화된 치안과 신뢰·형평성 문제, 부패와 정치적 중립 문제, 기존 지방행정의 문제(특별사법경찰 및 소방 사례 등), 쏠림 현상과 경찰력 약화 가능성 등이 그 논거이다. 사실 국내 치안 상황은 2008년 이후 총 범죄 발생 건수와 발생 비율 모두 감소하는 추세이며, 일반인 대상 범죄 두려움 조사 결과도 계속 낮아지는 추세이다(김민영 외, 2018). 요컨대 범죄문제가 국가경찰에 의해 안정적으로 관리되어 오고 있으며, 한국의 치안관리능력은 성공적이라는 평가도 가능하다고 볼 수 있다. 이러한 상황에서 자치경찰제가 시행된 것이다. 자치경찰제도의 도입은 정부의 치안정책과 관련한 중대한 변화로써 비록 국정 시책이며 정치적 결단에 의한 제도 도입이라 하더라도 이와 관련한 가장 중요한 이해관계자는 국민과 경찰관이다. 자치경찰제도 도입 목적은 대국민 치안서비스를 개선하거나, 권력 분산에 있다고 하더라도 적어도 국민들에게 현재와 같은 수준의 치안서비스를 제공하여 민생치안에도 긍정적인 기여를 해야 한다. 그리고 자치경찰제도는 도입 방식에 따라 경찰관들의 업무 범위에 영향을 미칠 수도 있으며, 국가직 소속이지만 자치경찰 사무를 위해 파견 또는 시도자치경찰위원회의 지휘·감독을 받으면서 근무지 변경 등 인사 시스템의 변화 등 근로조건의 변화를 받을 수 있다. 이러한 자치경찰제도는 일선 경찰관들의 입직이나 입직 이후의 직장생활을 계획하는데 불확실성을 발생시킬 수 있고, 치안정책 전달체계의 말단에서 정책과 현장의 상호작용을 직접적으로 체험하고 있으므로 이들의 자치경찰제도 인식이 그대로 대국민 치안서비스로 이어진다고 보면 효과적인 자치경찰제도의 운영을 위해서는 일선 경찰관들이 자치경찰제도 운영과 관련하여 가지고 있는 인식을 확인하고, 이들의 이해관계를 반영할 필요가 있다. 자치경찰제도의 도입 이전에 조사한 선행 연구에 따르면 자치경찰제 도입 관련 설문에서 응답한 경찰관들의 인식은 매우 부정적이었다. 응답자의 계급별, 업무별, 근무기관별, 도시지역 또는 중소 郡 등 근무지역별 차이 없이 과반수 이상(60.9%)의 응답자들이 제도의 도입 형태를 막론하고 자치경찰제도의 ‘전국적 도입’을 반대하였고, 특히 자치경찰사무를 맡게 되는 생활안전·여성청소년계에 근무하는 경찰관들 중 70%가 자치경찰제도의 도입을 반대하였다. 또한 이들 중 최일선에 해당하는 경사 이하 계급의 경찰관들이 경위 이상 계급보다 자치경찰제도 도입에 반대하는 비율이 높게 나타났다(박준희외,2020). 자치경찰제도 도입을 전제로 하면 기초자치단체수준에서 도입되어야 한다는 의견보다 광역자치단체 수준에서 자치경찰이 도입되어야 한다는 의견이 높았고, 자치경찰에 대한 국가경찰의 개입을 최소화하는 것이 가장 필요하다고 보았으며, 평균적으로 국가경찰과 자치경찰의 완전한 분리와 자치경찰 사무 예산에 대한 지자체 수립의 필요성을 높게 생각하는 경향을 보였다. 현행 시행되고 있는 자치경찰제도는 도입 이전부터 일선 경찰관들의 많은 우려 속에 시범 실시를 거쳐 2021년 7월부터 정식 시행되었지만, 제도의 이해관계자인 국민과 경찰관의 의견이 다각적으로 검토되었다고 보기 어렵다. 우선 법안 통과 이전부터 전국지방분권협의회 등이 정부의 일원화 법안 철회를 요구하는 성명서를 발표하는 등 반발하였고, “전국지방분권협의회 공동성명, 자치경찰제 일원화는 자치분권 역행 반발”, 2020.11.26. 프레스존. 사무 혼선·지방자치단체 업무 이관 등에 대하여 우려하는 일선 경찰관들의 의견을 반영하여 사무 분장을 명확히 하고, 시도경찰자치위원회의 지휘·감독을 체계화하는 기준을 마련해 달라는 일선 경찰관들의 의견수렴 과정이 미비하여 일선 경찰관들도 정부안에 대하여 반발하였던 것으로 보인다. 이러한 일선 경찰관들의 우려사항의 경우, 지방자치단체의 자치경찰에 대한 지휘 감독으로 업무혼선·사무기피·업무과중 등에 높은 수준의 우려를 나타냈는데, 특히 국가와 수사, 자치경찰 간 협조부족 또는 상호 사무의 기피, 지방자치단체 또는 시·도지사의 자치경찰에 대한 개입 증가, 지방자치단체 간 경찰서비스의 불균형 야기, 같은 부서/과 안에서도 자치경찰 사무와 국가경찰 사무가 분리됨에 따라 업무 혼선 등으로 나타났다. 한편, 자치경찰제에 대한 경찰관서장들의 인식에서는 국정과제인 자치경찰제 도입의 필요성은 대체로 공감하는 편이었고, 지역 맞춤형·주민 지향적 치안서비스에 대한 기대가 높은 것으로 나타났으나, 기대했던 이원화 모델이 아닌 일원화 모델이 시행됨에 따라 우려를 나타냈다. 이원화 모델을 통해 승진과 계급정년 폐지 등으로 인사적체 해소에 대한 기대감이 컸던 반면, 일원화 모델로 변경되면서 신분변동이나 근무여건 개선 없이 일선 현장의 업무만 과중될 수 있다는 우려가 높았다. 또한 시·도지사 및 시도자치경찰위원회의 정치적 중립과 개입에 대한 우려가 가장 높았고, 지휘·감독권한에 따른 사건 지휘, 신고 체계 등 영향에 대해서도 상당한 수준에서 부정적 반응을 보였다. 지금까지의 선행연구를 근거로 자치경찰제 본격 시행에 앞서 일원화 모델 도입에 따른 일선 경찰관들의 인식을 알 수 있었다. 본 연구는 이러한 시대적 배경 하에서 지난 1년 동안 자치경찰제를 시행하면서 경찰공무원들이 겪고 있는 고충은 무엇인지에 대한 원인을 진단하고, 자치경찰제의 운영과 관련한 조직, 인사, 사무 등에 대해서 경찰공무원이 어떻게 인식하고 있는지를 살펴보고자 한다. 또한 자치경찰 사무 가운데 어떠한 사무가 지역주민을 위한 사무인가에 대하 논의와 자치경찰 시행 이후 발생하고 있는 현장의 애로 사항과 문제점을 진단하여 향후 발전적인 자치경찰제의 운영을 위하 정책제언을 제시하고자 한다.

제2절 연구범위 및 방법

1. 연구범위 본 연구는 2021년 7월 1일부터 시행된 자치경찰제도의 정착과 발전을 위한 정책대안을 도출하고자 하는 목적으로 진행되었다. 설문조사를 통해 획득된 자료를 토대로 실제 자치경찰제에 참여하는 경찰공무원들이 자치경찰제도를 어떻게 인식하고 있는지를 분석하여 최적의 정책제언을 탐색하는 것이 목적이다. 그래서 신제도주의적 관점에서 제도(자치경찰제 조직․인사제도)가 행위자(조직･인사제도 변화에 따른 자치경찰 공무원의 반응)에 영향을 미치며, 행위자는 성과(조직․인사제도의 성과･만족도)에 영향을 미치며, 자치경찰제 조직․인사제도의 성과는 자치경찰 조직․인사제도의 개편방향으로 환류(feed-back)한다고 설정하였다. 또한, 신제도주의 관점의 제도의 전개과정을 각 요소들의 조직 관점, 대외적인 관계, 치안서비스로 세분화해, 각 분석영역별로 응답자의 의견을 분석하여 정책제언을 제시했다. 조직 관점은 자치경찰위원회를 중심으로 시․도경찰청과 일선 경찰서의 내부적인 관계를 의미하는 것으로 조직, 인사, 재정, 사무 등을 살펴보았다. 대외적 관계는 자치경찰제의 도입에 따른 경찰조직과 대외적인 관계에 있는 국가경찰, 정치조직, 지역주민 간의 관계를 살펴보았다. 치안서비스는 자치경찰제 하에서 수행하고 있는 지역주민의 생활과 밀접한 관련이 있는 생활안전서비스, 교통법규, 교통안전시설, 교통안전교육 등 교통서비스, 지역 내 다중운집행사 관련 혼잡질서유지 및 안전관리 등 경비, 여성, 청소년 등 사회적 약자보호서비스 등을 살펴보았다. 이러한 제시된 3개의 분석영역을 중심으로 경찰공무원의 자치경찰제도와 관련한 현재 인식이 어떠한가를 분석하였으며, 이를 토대로 정책방향을 제시하였다. 이를 위해 본 논문은 자치경찰제 도입배경과 도입과정, 이론 및 제도 비교분석, 해외사례, 입법 과정 등을 선행 연구를 통해 고찰하였다. 그리고 설문조사를 통해 시도자치경찰위원회에서 자치사무를 담당하는 행정공무원, 파견 경찰관 및 일선 경찰조직에서 자치경찰 업무를 담당하는 경찰관들의 자치경찰제에 대한 인식을 조사하였고, 자치경찰제 시행 이후 치안 현장에서 체감하는 자치경찰제 운영 실태와 문제점들을 파악하고, 향후 보완해야 할 정책 시사점들을 도출하였다.

2. 연구방법 본 연구는 문헌조사와 실증분석을 병행하여 실시하였다. 우선 문헌조사를 통해 자치경찰제도와 관련한 선행연구와 제도들을 검토하였다. 선행연구 검토를 통한 이론적 논의를 통해 연구모형을 도출하였으며, 도출된 모형의 검증을 위해 설문자료를 활용하여 실증적 검증을 하였다. 본 연구의 모형분석을 위한 설문조사 조사지역은 광주광역시(광주자치경찰위원회, 광주경찰청, 동부/북부/서부 경찰서), 전라북도(전라북도자치경찰위원회, 전라북도경찰청, 전주완산/정읍/부안 경찰서), 전라남도(전라남도자치경찰위원회, 전라남도경찰청, 광양/영광 경찰서)의 자치경찰위원회, 시·도 경찰청, 일선 경찰서 등을 대상으로 하였다. 각 지역별로 250부씩 총 750부를 우편 및 이메일(e-mail)로 발송하여 자기 기입 후 회수하는 방식으로 조사를 수행하였다. 설문조사 기간은 2022년 3월 28일부터 4월 4일까지 8일간 진행되었으며, 총 750부의 설문지를 배포하여 605부(80.7%)가 회수되었으나, 설문응답의 신뢰성에 의문이 되는 7부를 제외하고 최종적으로 597부를 분석에 활용했다. 최종으로 채택된 총 597부의 설문지를 활용하여 SPSS 21.0 통계프로그램을 이용하여 분석하였다. 분석에 이용한 통계기법은 기술 통계분석, 교차분석, 일원배치 분산분석을 활용하였다. | This study aims to craft alternative policies to develop and establish local police system which took effect since July 1, 2021. Based on data collected from survey, the research aims to analyze police officers’ recognition on actual local police system management and explore the best alternative. The main frame in this research is to subdivide into organizational perspective, police-public relations, and public peace service to identify the operation of local police system and analyze respondents' opinions by each analysis area to come up with alternative policies. First off, the organizational perspective means internal relationship among the city and provinces’ policy agencies and police stations, especially focusing on local police committee and the organization, personnel administration, finances, office works make part of it. Police-public relations refer to relationship among national police, political system, local residents as they’re engaged with police organization publicly after the introduction of local police system. Public peace service includes public safety service which is closely related to local residents’ lives under the local police system, traffic rules, traffic safety facility, transport service and traffic safety education, order maintenance for the large outdoor gatherings in the community, safety management, guard, and protection for vulnerable and disadvantaged such as women and teenagers. Based on three analysis areas, this paper analyzes current recognition of police officers on the local police system and suggests direction for future policy. The police officers’ recognition on the local police system is as follows. First, many respondents recognize the city and provinces’ local police committees have become authority from the organizational perspective and it turns out they don’t have high preference in local police works. However, they recognize it’s necessary to be financially supported by local government. But they have negative views of local police organization structure and operation in general. The predominance of this view is attributable to the system adoption in its early stage and it’s required to establish active negotiation system for participation agents to execute the system. Second, it’s expected to see decentralization of police authority, improvement in the political neutrality in the police system, democratic control in the police administration, and higher police transparency as the local police system has been adopted. But it turns out police officers do not recognize such expected effect. And local police committee should make active efforts to promote local police system and develop policies to settle problems. In addition, the local police committee should set up communication system with police administrative services officers in a positive manner. Third, the public peace service-related issues including eradication of local corruption, citizen’s trust in the police and differentiation with national police service have been requested to the police continuously so far. It’s expected to fix such problems after the local police system was adopted, but there is no significant change in the police officers’ recognition. Fourth, the police officers recognize that all obstacle factors in settling the local police system as suggested from the organizational perspective actually work. As the police officers have negative views on various issues arising from the public security administration such as overlapping command system and confusion, personnel administration issues in promotion and transfer, and confusion in work boundary caused by unclear task allotment between local and national police works, it’s necessary to find ways of overcoming those issues and ensuring efficient management. Fifth, the response tendency in the police-public relations, especially related to improvement in communication with local residents and higher police transparency is negative. Also, the respondents are more likely to have negative views on the public peace service including improvement in the public peace service for local community, providing local public order policy, and integrated services connected to the local administration. When it comes to limitation in this research, the survey was conducted targeting police officers in charge of autonomous affairs and public administrators only without considering citizens’ recognition although it’s been a year since the local police system was executed because of apparently insufficient recognition on the local police system among the general public who are subject to the public peace service, although the local police system was fully implemented since July 1, 2021—but the frame of local police system was actually not publicized enough and properly designed. Thus, this research has clear limitation as it only targets public peace service providers without taking the customers into account. Therefore, it’s required to carry out research on the recognition among the general public after the implementation of the local police system in future.