고용서비스 민간위탁의 집행영향요인 분석

Abstract

ABSTRACT

An Analysis on the Factors Affecting the Implementation of Private Employment Services : Focusing on Youth Employment Success Package case

Lee Sook Ja Advisor: Lee Min-Chang, Ph. D. Department of Social Welfare, Graduate School of Chosun University

This study aimed to analyse the factors affecting the implementation of private employment service using the analysis framework of the policy execution theory and explain their effects on results of the policy and service quality. For the purpose, this study analysed the youth employment success package as a representative employment service in Korea. This study set up the analysis framework focusing on policy content, implementation and subjects using the integrated approach where top-down approach was combined with bottom-up approach and the results are presented as follows: First, the policy content was classified into clarity and consistency. As a result of analysing the clarity, policy objectives and means to achieve them were clear. However, even undergraduates who were not included in the most vulnerable groups were allowed to participate in the project as the standards of the most vulnerable groups in employment were not clear, which caused the purpose of the system to deteriorate. As for the policy consistency, work manual and instructions were changed in a annual basis and implementation directions were frequently changed. The policy was not consistent and the inconsistency affected the results and service quality in that frequent changes caused execution managers to be confused Second, the policy implementation was classified into resources and managers' attitude. The resources were classified into material and manpower. The budget for material resources sharply increased along with increase in the amount of material. However, as publicity of the 2017 3-step new youth employment promotion allowance project was insufficient, the execution results were not satisfactory. Qualification was a problem due to lack of expertise in terms of human resources. The expertise of managers is directly related to results. To enhance expertise, service years were analysed to be the most important factor. The managers of the employment success package tended to have excessive duty because diverse types of participants had complex needs. However, the treatment was inadequate. It caused employees to be exhausted and decide to turnover. It is difficult to secure experienced employees with expertise. Therefore, qualification of managers was gradually mitigated. Although judging standards of selecting service organizations were reinforced to enhance quality employment service and results through better treatment and higher capacity, the situation was not satisfactory. Managers' attitudes were classified into behaviors of private service and those of supervising service. The factors affecting attitudes of private service and managers were incentive, possibility of recontract and results assessment while those affecting attitudes of supervising service were guidance and supervision. The employment success package gave incentive connected to the results to enhance results by inducing private service to be obedient. The incentive connected to results affected attitudes of execution managers. Much incentive means that services made good results. The service results were related to consistency of the project and guaranteed stable employment. The service implemented a wait-and-see policy by recruiting students studying public health who had high possibility of employment. As a result of analysing the possibility of recontract, it was discovered that the service had a system to get an opportunity of recontract through annual competitions according to evaluation rates. It disturbed stable management of projects. Employees felt serious psychological pressure and stress from instability of employment. They wanted to have an opportunity to continue the project through better results, which affected results and service quality. Performance appraisal was related to survival of private service. Private service had a strategy to support students for employment as much as possible to get highest rates of appraisal. It was hardly possibile to carefully support job seekers one-to-one to achieve better performance based on excessive performance appraisal indexes. Also, in the condition that information and expertise were lacking, the service focused only on recommendations. Participants complained about it. The performance-focused on appraisal index was effective to production of better results in quantity of employment, but it deteriorated quality of employment. As a result of analysing guidance and supervision, it was discovered that private service and manager were positive to their necessity, but the range of guidance and supervision was vague in spite of the same manual nationwide and interpretation was arbitrary according to characteristics of guidance and supervision managers. It deteriorated autonomy and expertise of the private service and negatively affected performance and service quality. Third, the policy subjects were classified into participants' characteristics and attitudes. As for characteristics of young people as policy subjects, unemployment rates were sharply increasing in spite of decrease in youth population. It was predicted that the policy subject groups would increase. However, as a result of analysing employment routes and years of service at the first job, their obedience to the policy and support were not high. As for participants' attitudes, they followed the wait-and-see policy by participating the project to get grants, not to be employed. Weak obedience of the youth group as policy subjects to the policy affected performance. The results above presented the following suggestions: First, the policy content should be consistently executed. Second, the government should control employment and education to enhance expertise of human resources who provide employment service. Third, performance appraisal index and contract period should be checked. The recontract system based on results of the annual performance appraisal may cause quality private service to give up entry. Fourth, strict duty regulations should be given to participants and discretionary power for penalty should be given to managers.

key words: employment service, policy implementation, employment success package, youth employment success package |요약 고용서비스 민간위탁의 집행영향요인 분석 - 청년 취업성공패키지 사례를 중심으로 -

본 연구의 목적은 정책집행이론의 분석틀을 활용하여 고용서비스 민간위탁의 집행영향요인을 분석함으로써 집행영향요인이 정책의 성과와 서비스의 질에 미치는 영향을 설명하고자 하는데 있다. 우리나라의 대표적인 고용서비스라 할 수 있는 취업성공패키지 유형 중 청년 취업성공패키지를 사례로 분석하였다. 본 연구에서는 하향식 접근방법과 상향식 접근방법을 혼용한 통합적 접근방법을 활용하여 정책내용 요인, 정책집행 요인, 정책대상 요인을 중심으로 분석틀을 설정하였다. 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 정책내용 요인에서는 정책의 명확성과 일관성으로 나누어 분석하였다. 정책의 명확성을 분석한 결과 정책목표와 정책목표를 달성하기 위한 수단은 명확하다고 할 수 있다. 그러나 정책대상자인 취업취약계층에 대한 기준이 명확하지 않음으로 인해 취약계층이라 볼 수 없는 대학교 재학생들까지 사업에 참여시켜 제도의 목적을 변질시키는 결과를 초래하였다. 정책의 일관성은 업무매뉴얼과 지침이 매년 변경되고 시행지침은 수시로 바뀌고 있었다. 다소 혼란스러울 정도로 잦은 변경은 집행관련자들에게 혼란을 야기 시키고 있다는 점에서 정책의 일관성이 없고 성과와 질에 영향을 미친다고 볼 수 있다. 둘째, 정책집행 요인에서는 자원과 담당자의 태도로 나누어 분석하였다. 자원은 물적자원과 인적자원으로 나누어 분석하였다. 물적자원인 예산은 사업물량의 증가와 함께 대폭 급증하였다. 그러나 2017년 3단계 과정에서 새로 신설된 청년구직촉진수당의 홍보부족으로 인하여 집행실적이 저조한 것으로 나타났다. 인적자원 측면에서는 전문성의 부족으로 인한 자질 문제가 제기되고 있다. 업무담당자의 전문성은 성과와 직결된다. 전문성을 높이기 위해서는 경력(근속연수)이 제일 중요한 요인으로 분석되었다. 취업성공패키지의 업무담당자들은 다양한 유형과 복잡한 욕구의 참여자로 인해 업무량이 과다한 편이다. 이에 반해 처우는 열악한 수준이다. 이는 종사자의 소진의 원인이 되고 이직으로 이어지는 악순환을 초래한다. 전문성이 있는 경력자를 확보하기가 쉽지 않은 현실이다. 이로 인해 업무담당자의 자격요건은 점점 완화 되어가고 있다. 업무담당자의 처우개선과 역량강화를 통해 양질의 고용서비스 제공과 성과를 높이고자 위탁기관 선정 심사기준을 강화하였으나 아직까지는 역부족이다. 담당자의 태도는 민간위탁기관과 감독기관의 행태에 영향을 미치는 요인으로 나누어 분석하였다. 민간위탁기관과 업무담당자의 태도에 영향을 미치는 요인으로 인센티브, 재계약 가능성, 성과평가를 감독기관의 요인으로는 지도·감독을 분석하였다. 취업성공패키지는 민간위탁기관의 순응을 유도하여 성과를 높이고자 성과에 연동한 인센티브를 부여하고 있다. 성과에 연동한 인센티브는 집행관련자들의 행태에 영향을 미치게 된다. 인센티브를 많이 받는다는 것은 기관의 실적이 좋다는 것을 의미한다. 기관의 실적은 사업의 지속여부와 관련이 있고 업무담당자들 입장에서는 고용의 안정성을 보장 받을 수 있는 유인으로 작용한다. 이는 취업가능성이 높은 보건계열 관련 학과의 학생들을 대상으로 모집을 하는 기회주의 행동이 나타났다. 재계약 가능성을 분석한 결과 기관의 평가 등급에 따라 매년 경쟁에 의해 재계약을 해야 하는 구조이다. 이는 사업의 안정적인 운영에 방해요인으로 작용하고 있다. 종사자들 입장에서는 고용의 불안정에 대한 상당한 심리적 압박감과 스트레스를 안고 있다. 이로 인해 높은 성과를 올려 계속 사업을 받고자 하는 유인이 작용하여 성과와 서비스 질에 영향을 미치는 것으로 나타났다.. 성과평가는 민간위탁기관의 생존과 관련이 있다. 민간위탁기관 입장에서는 평가지표에서 높은 배점을 차지하는 취업률을 높게 받기 위해 최대한 취업을 많이 시켜는 전략을 취한다. 과도한 성과평가 지표는 실적에 대한 압박으로 구직자 한 명 한 명에게 정성을 들여 상담하기에는 한계가 있다. 또한 알선기업에 대한 정보와 전문성이 부족한 상태에서 백화점식 알선에 치중하기도 하였다. 이는 참여자의 불만제기와 민원의 원인이 된다. 성과중심의 평가지표는 취업성공패키지의 최종 목표인 취업 달성이라는 양적 결과물 산출에는 효과가 있을 수 있으나 질적인 측면의 저하를 가져오기도 하였다.. 지도·점검을 분석한 결과 민간위탁기관과 업무담당자들은 지도·점검의 필요성에 대해서는 긍정적이다. 하지만 전국적으로 동일한 매뉴얼임에도 불구하고 지도·점검의 범위가 명확하지 않고 모호하여 지도·점검 담당자의 특성에 따라 해석의 자의성이 있는 것으로 분석되었다. 이는 민간위탁기관의 자율성과 전문성을 저해하여 성과에 영향을 미치고 서비스질의 하락 요소로 작용하고 있다. 셋째, 정책대상 요인에서는 참여자의 특성과 참여자의 태도로 나누어 분석하였다. 정책대상 집단인 청년층의 특성은 청년 인구감소에도 불구하고 실업률은 가파르게 상승하고 있다. 이는 정책대상 집단의 확대를 예측할 있다. 그러나 청년층의 취업경로 및 첫 일자리 근속기간의 분석결과 참여자의 특성에 따른 행태는 정책에 대한 순응과 지지 정도는 미약하다고 할 수 있다. 참여자의 태도에 대해 분석한 결과 취업이 아닌 단순히 지원금을 수령할 목적으로 참여하는 참여자의 기회주의 행동이 있는 것으로 나타났다. 이는 정책대상 집단인 청년층의 정책에 대한 순응과 지지의 정도가 약해 성과에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이상의 분석결과는 다음과 같은 시사점을 제공한다. 첫째, 정책의 내용이 명확하고 일관성 있게 집행되어야 한다는 것이다. 둘째, 고용서비스를 제공하는 인적자원의 전문성을 높이기 위한 고용과 교육에 대한 관리는 정부에서 관리하는 것이 타당하다는 것이다. 셋째, 성과평가 지표 방식과 계약기간에 대한 점검이 요구된다. 매년 성과평가에 의한 재계약 구조는 양질의 민간위탁기관의 진입을 포기하는 결과로 이어질 수 있다. 넷째, 참여자에게 엄격한 의무조항의 부과와 업무담당자에게는 패널티를 부여할 수 있는 재량권을 부여해야 한다는 점을 시사한다.

핵심어: 고용서비스, 민간위탁, 정책집행, 취업성공패키지, 청년취업성공패키지,